Beyond Territory: Revisiting the Normative Justification of Self-Government in Theory and Practice

The International Indigenous Policy Journal Volume 2 Article 1 Issue 2 Upcoming articles 6-10-2011 Beyond Territory: Revisiting the Normative Justification of Self-Government in Theory and Practice Janique Dubois University of Toronto, janique.dubois@utoronto.ca Recommended Citation Dubois, J. (2011). Beyond Territory: Revisiting the Normative Justification of Self-Government in Theory and Practice. The International Indigenous Policy Journal, 2(2) . Retrieved from: http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1 This Research is brought to you for free and open access by Scholarship@Western. It has been accepted for inclusion in The International Indigenous Policy Journal by an authorized administrator of Scholarship@Western. For more information, please contact nspence@uwo.ca. Beyond Territory: Revisiting the Normative Justification of Self- Government in Theory and Practice Abstract The association of sovereignty with control over territory is being challenged both internally and externally in modern societies. Demands for political autonomy from sub-state minorities undermine the natural link between nation, state and territory from within, while the movement of capital, goods and information across borders contests the relationship between these concepts from without. Scholars of international relations, law, philosophy and political science have already suggested that the sovereignty of nation-states is under attack; however, scant attention has been paid to the way in which changes in the relation between nation, state, and territory affect the normative weight associated with each of these concepts in discussions about sovereignty and self-government. The objectives of this article is to examine the way in which nation, state, sovereignty, and territory are addressed in normative justifications of indigenous self-government and to better understand how these notions are being treated in its implementation. Keywords Indigenous Self-Government, Territoriality, Globalization, Urban Reserves Acknowledgments An earlier version of this article was presented at the 21st World Congress of Political Science in Santiago, Chile. The author would like to thank the anonymous reviewers as well as Joe Garcea for their thoughtful and encouraging comments. This research is available in The International Indigenous Policy Journal: http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1  Dubois: Beyond Territory Instead of being divided between two orders of government, government powers  will have to be divided among three orders. This is a major change, and one that  will require goodwill, flexibility, co‐operation, imagination and courage on the  part of all concerned.  Royal Commission on Indigenous Peoples (1996)      Control over a territory has been the organizing principle par excellence of the global order since  the signing of the Treaty of Westphalia in 1648. The Westphalian vision of sovereignty postulates that  political power, and by extension self‐government, is exercised by territorially defined nation‐states. The  association of sovereignty with the exclusive control over a territory is being challenged both internally and  externally in contemporary societies. Demands for political autonomy from sub‐state minorities undermine  the relationship between nation, state and territory from within, while the movement of capital, goods and  information across borders contests the association of these concepts from without. Scholars of  international relations, law, philosophy, geography, indigenous studies and political science have already  suggested that the sovereignty of nation‐states is under attack; however, scant attention has been paid to  the way in which changes in the relation between nation, state, and territory affect the normative weight  associated with each of these concepts in discussions about sovereignty and self‐government. This article  emphasizes the importance of distinguishing between these concepts to uncover their normative content  as well as their applied meaning.     This article contends that, although the control over a given territory can enhance a group’s ability  to achieve political autonomy, it should not be viewed as a normative precondition for self‐government,  self‐determination or nationhood. To support this argument, this article is divided into three parts. The first  section challenges the perceived ‘natural’ link between nation, state, sovereignty and territory. The second  section re‐articulates a normative justification of self‐government that is non‐territorial and thus relevant  for territorially dispersed indigenous peoples. Through an examination of the creation of urban reserves in  the Canadian province of Saskatchewan, the third section illustrates the limits of territorially‐based  justifications of self‐government and thereby challenges the idea that sovereignty is contingent on the  exercise of control over a territory. The underlying objectives of this article is to examine the way in which  the concepts of nation, state, sovereignty, and territory relate to one another in normative justifications of  indigenous self‐government and to better understand how these concepts are being treated in its  implementation.      Conceptual clarity     In theoretical and well as political discussions, territory is often portrayed as a necessary condition  for self‐government, which is often used interchangeably with self‐determination and sovereignty. One of  Canada’s foremost scholars on minority rights, Will Kymlicka, describes self‐government as “devolving  political power to a political unit substantially controlled by the members of the national minority, and  substantially corresponding to their historical homeland or territory” (1995, p. 30, my emphasis).1 Although  self‐government is often associated with a “historical homeland” or “territory,” J. Edward Chamberlin  argues that the emphasis on territories as spaces over which to exercise authority is a “stubborn delusion,  part of the mistaken notion that sovereignty is absolute and always territorially defined” (1988, p. 15).2     Most indigenous peoples in present‐day Canada are not territorially bound. More than half of this  population lives outside the boundaries of traditional reserves in urban and rural areas interspersed with  1  Critics of dominant accounts take issue with the notion that self‐government is devolved. Scholars such as Taiaiake Alfred (1999),  Joyce Green (2005), John Borrows (2002) argue that indigenous peoples’ right to self‐government cannot be devolved since it is  inherent and thus existed prior to the establishment of the Canadian state.  2  I return to the idea that territory, construed as a bounded place, is privileged in discussions of self‐government in Part Three.   Produced by The Berkeley Electronic Press, 2011 1  The International Indigenous Policy Journal, Vol. 2, Iss. 2 [2011], Art. 1 non‐indigenous persons. There are over 600 indigenous communities in Canada, most of which occupy only  fragments of their original land base alongside an ever‐growing body of urban individuals (Royal  Commission on Aboriginal Peoples, 1996). Given the changes in the territorial organization of indigenous  peoples, it is increasingly evident that the realization of indigenous self‐government will depend on the  development of governance models able to accommodate the changing reality of these groups. In light of  the modern reality where indigenous peoples are territorially dispersed in urban, rural and reserve areas  intermixed with the non‐indigenous population, it is imperative to closely examine the way in which  territory is used in the normative justification as well as the practical implementation of indigenous  sovereignty, self‐determination and self‐government. Below, I present a brief overview of the way in which  scholars of globalization and political geography provide the conceptual space in which to rethink the link  between concepts such as self‐government, state, sovereignty, and territory.    Globalization’s Challenge to Self‐Government as Territorially Defined by Nation‐States  In a general way, globalization challenges the Hobbesian idea that sovereignty is indivisible: it  undermines the assumption that political autonomy is achieved through, and dependent upon, the exercise  of control over a bounded territory. As Saskia Sassen argues, globalization has affected “two distinct  features of the modern state: sovereignty and exclusive territoriality” (1996, p. xii). The international  relations literature has traditionally linked state sovereignty in various ways with the notion of territory.  Hobsbawm writes that “the equation nation=state=people, and especially sovereign people, undoubtedly  linked nation to territory, since the structure and definition of states were … essentially territorial” (1990, p.  19). Both in its ideal theoretical and real political form, the Westphalian model vested decision‐making  power, authority, and sovereignty in the bounded territory of states. As Agnew writes,     [t]he dominant Westphalian model of state sovereignty in political geography and international  relations theory, deficient as it has long been for understanding the realities of world politics, is  even more inadequate today, not only for its ignoring the hierarchy of states and sources of  authority other than states, but also because of its mistaken emphasis on the geographical  expression of authority (particularly under the ambiguous sign of ‘sovereignty’) as invariably and  inevitably territorial. (2005, p. 437)    While much of international relations scholarship views the state as what Giddens (1985, p. 172) calls a  “bordered power container,” such a view has been supplanted by more nuanced arguments that  acknowledge the complex relationship between state, sovereignty and territory. For instance, Nordlinger  (1981) distinguishes between state autonomy – the power to achieve goals – and state sovereignty – the  entitlement to rule over a bounded territory. Despite the fact that sovereignty and autonomy are “assumed  to be embedded within, and congruent with, the territorially organized framework of liberal democratic  government” (Held, 1999, p. 29), globalization makes the incongruence of these concepts more evident.  David Held writes that, “sovereignty itself has to be conceived today as already divided…and limited by the  very nature of this plurality” (1991, p. 222).  Although globalization makes apparent that state and territory are not synonymous, Stuart Hall  remarks that “territory matters for the definition of sovereignty, partly because the sense of ‘belonging’ –  sentiments of loyalty – are important constituents of being members of a state; but mainly because of the  need to establish the boundaries to power and legal rule” (1984, p. 18). As such, it is important to  acknowledge the role territory plays in securing sovereignty without taking these concepts to mean  something identical. In what he calls the “territorial conundrum,” Michael Keating distinguishes between  territory’s symbolic importance as the actual location of a group and its functional importance as the space  over which the practical exercise of self‐determination takes place (2003, pp. 15‐16). Territory’s role as  http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1 2  Dubois: Beyond Territory representative of a symbolic piece of a larger narrative about the collective identity of a group should be  distinguished from its functional roles, which may involve enhancing economic self‐sufficiency.3 Given its  various uses and applications, it is important to articulate the way in which territory matters for  sovereignty, self‐government and self‐determination. I therefore turn to scholars of political geography to  clarify how territory relates to sovereignty and to better understand the relationship between territory and  self‐government.    Geography’s Challenge to Self‐Government as Territorial Sovereignty  Territory is often associated or confounded with the colonial ideas of property, boundary and  jurisdiction (Buchanan, 2003, p. 239). David Delaney leads the charge of political geographers in arguing  that territory does not simply refer to national borders or lines on a map. Rather, it expresses a relationship  between land, people and identity: a relationship best described as territoriality (2005, p. 4). Territoriality is  characterized as a process through which places are created to “satisfy both the material requirements of  life and the emotional requirements of belonging – of placing oneself both in time and space” (Penrose,  2002, p. 282). A relational understanding of territory takes into account the symbolic as well as the  functional roles geographical areas encompass. The practices and processes of territoriality thus give life to  territory and meaning to its boundaries (Delaney, 2005, p. 27).   Given that many indigenous peoples consider land and the resources it holds to be part of “a  complex web of interrelated spiritual and natural relationships” (Hendrix, 2005, p. 769), it is appropriate to  consider Delaney’s argument that territoriality entails looking beyond the physical manifestation of place  and uncovering the questions of “power and meaning, ideology and legitimacy, authority and obligation,  and how worlds of experience are continually made and remade” (2005, p. 18). Territoriality takes into  account the meanings embodied in the contradictions and relationships continually being constructed  between people, place and identity, whereas territory, used to designate jurisdiction over a specific  geographical area, obscures the significance of these interactions. To more adequately account for the  relationship between a geographical space and political autonomy, a relational understanding of territory is  required in discussions about self‐government.   Focusing on the functional role of territory and ignoring its symbolic meanings raises particular  problems in discussions about self‐government in Canada where indigenous groups do not necessarily  reside on an exclusive territory and do not all identify with a given physical place. More than half of  Canada’s self‐identified indigenous population resides in urban areas whereas approximately thirty percent  live on territorially concentrated reserves. Indigenous peoples are aware that their claim to self‐ determination is incompatible with the concept of state sovereignty. Taiaiake Alfred contends that, rather  than conceiving of sovereignty in terms of interests and boundaries, indigenous peoples consider it in terms  of land relationships and spirituality (1995, p. 250). Although it is often easier to premise the argument for  self‐determination on a claim to control a specific territory, indigenous peoples’ claim to self‐government  should not be mistaken as necessarily being a claim for exclusive sovereignty or statehood. The following  section examines more closely the way in which these concepts come together in normative justifications of  indigenous self‐government.      Rearticulating the Normative Justification for Indigenous Autonomy    By challenging the assumption that sovereignty is exclusively exercised by nation‐states over a  given territory and by undermining the idea that self‐government is territorially bound, the literature on  3  For a discussion of territory’s functional roles, see section three of this article.  Produced by The Berkeley Electronic Press, 2011 3  The International Indigenous Policy Journal, Vol. 2, Iss. 2 [2011], Art. 1 globalization and political geography provide the conceptual space in which to re‐think the connection  between state, nation, sovereignty, and territory. Relying on indigenous nationalist discourse in Canada,  this section sketches an outline for a justification of indigenous self‐determination that does not rely on a  claim to the exclusive control of a territory. By taking into consideration the normative content associated  with concepts like territory, this discussion sets the stage for a re‐articulation of the justification of self‐ government that has relevance for indigenous minorities who do not reside on a well‐defined or contiguous  territory.      De‐territorialized Indigenous Nationhood in Canada    Indigenous nationalist discourse resurged in the 1970’s as a response to assimilative state policies  such as the 1969 White Paper. In reaction to decades of public neglect and political exclusion in Canada,  indigenous peoples formulated a claim to self‐determination that was consistent with the dominant  narrative of nationhood that characterized the Canadian political scene at the time (for a discussion, see  Andersen and Denis, 2003, p. 376). Adopting the discourse of nationhood not only allowed indigenous  peoples to shape a common political project, but it also enabled them to come together “beyond” the  traditional boundaries of their communities by having small and alienated groups participate in a shared  political endeavour.   In a sense, indigenous nationalism was evoked to evade marginalization as well as to overcome the  divisive realities of secluded indigenous communities with limited governing capacities. At its core, the  discourse of nationhood brought indigenous peoples together “above” and “beyond” dispersed and  isolated territorial communities. The trend to abandon confining characterizations of nationhood by  challenging definitions that privilege territory as a physical place is taken up by Benedict Anderson who  presents nations as “imagined communities.” Nations are imagined in that members conceive of a  comradeship and develop a sense of communal self‐awareness even though they will never know most of  their fellow members (2003, p. 6). Following Anderson, Ross Poole contends that when people envision  themselves as belonging to a particular community that influences their lifestyle and choices, they  consequently form a nation (1999, p. 6). Many contemporary theorists of nationhood argue that, regardless  of their ethnic make‐up or their territorial and spatial organization, indigenous peoples constitute nations  insofar as they represent a community with an aspiration to be politically self‐determining (Guibernau,  1999, p. 16; Miller, 1995, p. 19). Hence, the aspiration for some form of political sovereignty embodied in  the shared political self‐consciousness of a group is key to a claim to nationhood through which indigenous  peoples articulate their claim to self‐determination.   The argument thus far suggests that although territory can contribute to the sense of community  individuals feel and imagine as part of a nation, nationhood does not depend on any physical place since  the attachment people have to a community is constructed. Hence, territory’s symbolic element constitutes  the core of a justification to national self‐determination. To clarify what this argument entails in practice,  we can consider the reality of First Nations bands in the Canadian province of Saskatchewan where  membership is not necessarily determined by residence or presence on a given territory. Among Cowessess  First Nation’s 3526 members, only 712 live on reserve; Carry the Kettle First Nation has 2387 members of  which 850 live on reserve; and only 1100 of the 3106 George Gordon First Nation members live on reserve  (Star Phoenix, 2009). Even though some members of these communities live on reserve while others are  dispersed in urban areas or in non‐reserve rural regions, their claim to self‐determination and thus to  nationhood is not diminished by the fact that they do not all live on the same territory.   Likewise, the emerging trend in a number of Canadian cities to expand the territory occupied by  indigenous peoples through the creation urban reserves does not necessarily affect their claim to self‐ determination. It is not the reserve, as a place, that characterizes the nation, but rather their sense of  belonging towards the land as well as towards the members of a group who are both on and off the  reserve, that characterizes them as a nation and that legitimizes their claim to self‐determination. Thus,  http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1 4  Dubois: Beyond Territory belonging to a community which is located in a specific place is important to nationhood only insofar as that  specific place may contribute to individuals’ sense of belonging to a shared community: whether indigenous  peoples reside on their traditional homeland or in urban areas does not take away their capacity to be part  of a nation insofar as the nation relies on a political self‐consciousness and is – in a sense –  imagined.  Although territory may also play a functional role in relation to self‐determination as will be discussed in  section three, it is imperative to acknowledge that its symbolic qualities can form the basis of a normative  justification to self‐determination and hence to nationhood.      Non‐Territorial Self‐Government    Recognizing that nationhood and indigeneity transcend territorial boundaries requires that  contemporary politics distinguish self‐government, self‐determination, and sovereignty from the control  over a territory and acknowledge the relational character of identity, place and people. Indigenous  sovereignty is not contingent on the control of a territory nor is the control over a territory the sole  expression of indigenous self‐government. Sovereignty, for indigenous peoples, refers to their ability to  determine their futures according to their cultural values (Alfred, 1999, p. 47). Similarly, the primary  justification for self‐government is not to exercise sovereignty over a territory, but to give indigenous  peoples the capacity to define and redefine their goals and projects in such a way that their cultural and  political vocabulary align with their aspiration as an “imagined” community. Rather than referring to a  specific territory, a single group or a homogenous cultural identity, indigenous sovereignty refers to the  relationships that exist between persons, identities and places; through self‐determination and self‐ government, indigenous peoples give meaning to these relationships.  In view of the existence of indigenous nations in Canada, the Canadian state cannot accurately  describe itself as a nation‐state but, as Philip Resnick argues, should instead refer to itself as a multi‐nation  state. Likewise, indigenous groups consequently form what has been called “nations within” (Fleras and  Elliott, 1992). Despite the fact that indigenous peoples do not possess, nor do they necessarily seek to  possess, a state of their own, they nevertheless constitute nations that aim to be self‐governing. In the  same sense that indigenous groups are not required to govern a state to constitute nations, they are not  required to occupy a specific territory to have a claim to self‐determination, nationhood or self‐ government. Although the small size of indigenous communities and their territorial isolation raise  legitimate concerns with regard to the feasibility and practicality of self‐government, they do not, however,  diminish the value of indigenous peoples’ normative claim to nationhood, self‐determination and hence, to  self‐government.      Non‐Territorial Self‐Government in Practice    An important question is nonetheless raised regarding how indigenous peoples can be self‐ governing without the exclusive control over a territory. As Peters argues, “space, place, and territory have  a number of important implications for the lives, lands, and cultures of Aboriginal Peoples that have not  been carefully considered” (1994, p. 163). Given the dominance of geography in the political organization of  governance structures, how can indigenous peoples overcome this pragmatic obstacle and become  sovereign, self‐governing nations? Part of the answer to this challenge requires the creation of institutional  designs that can accommodate indigenous peoples who are territorially dispersed. 4 As Michael Murphy  writes,   [r]elational self‐determination encompasses a sphere of autonomy for self‐determining groups,  4  It is important to note that self‐government can take different forms and entails various types of structures and powers for each  community. Various models of self‐government have been proposed by Weinstein (1986), Tizya (1992), Dunn (1985), Groves (1991),  and contributors in Peters (1995) and Garcea and Barron, (1999).  Produced by The Berkeley Electronic Press, 2011 5  The International Indigenous Policy Journal, Vol. 2, Iss. 2 [2011], Art. 1 but also recognizes that relations of complex interdependence place both practical and ethical  limitations to autonomy, creating the need for shared or co‐operative forms of governance to  manage this interdependence in a manner which is both effective and democratic. (2005, p. 10)  Looking at current Canadian initiatives in urban settings, this section illustrates the limits of territorially‐ based understandings of self‐government and highlights the possibilities for non‐territorial self‐ government.     Urban Reserves  Although the Canadian Parliament holds exclusive legislative authority over “Indians and Lands  reserved for Indians” according to subsection 91(24) of the Constitution Act, 1867, negotiations for the  expansion and addition of reserve lands are putting in question the sovereignty of Parliament over  indigenous lands and ways of life. The Canadian government adopted an Additions to Reserves (ATR) policy  to allow for the expansion of existing reserves as well as the establishment of new reserves. The adoption  of this policy is largely a result of the acknowledgement that many indigenous bands have not received the  acreage to which they are entitled according to the treaties signed between 1874 and 1906 (Sully and  Emmons, 2004, p. 4). The addition or expansion of reserves is negotiated through Treaty Land Entitlement  Framework Agreements (TLEFA) which are provincial protocols developed by federal, provincial and  indigenous governments through which land debts owed to indigenous peoples are settled (see Martin‐ McGuire, 1999).   In 1992, the Saskatchewan TLEFA was reached through negotiations between federal and  provincial governments and 25 bands, with 4 additional bands signing later (Sully and Emmons 2004, p. 4).  Saskatchewan is one of the rare places where the development of First Nations reserves has happened in  an urban setting (SCC, 2008). As Garcea and Barron write, “urban reserves in Saskatchewan are not mere  imitations of what can be found elsewhere, but rather are unique inventions, peculiar to the province”  (1999, p. 10). Urban reserves elsewhere generally result from urban sprawl or the municipal annexation of  lands surrounding already existing reserves. However, Saskatchewan has witnessed the creation of new  urban reserves as part of a conscious strategy by indigenous groups to purchase lands in urban areas to  convert them into new reserves. Garcea writes that,   [u]nlike reserves of earlier times, which were created largely at the behest of federal government  officials to segregate, isolate, marginalize, and subordinate Aboriginal communities and to  circumscribe the land holdings and mobility of their members, the new satellite reserves are being  created at the request of First Nations leaders who see them as a means to advance their  economic, social, cultural, and political development objectives. (2008, p. 287)  Of the 33 new urban reserves created in the province, 9 are in cities. In 1988, Saskatoon became the first  city in Canada to establish an urban reserve, Muskeg Lake Cree Nation.   The City of Saskatoon, affirms that “[i]n addition to fulfilling original treaty commitments, TLE  agreements have already led to greater economic and social independence and self‐sufficiency for  Saskatchewan First Nations. It is also providing economic development opportunities for all people of the  City and province” (SCC, 2008). Economic self‐sufficiency is a large component of the rationale behind  establishing urban reserves though the idea that urban reserves are the best way to achieve economic self‐ sufficiency is contested (see Garcea and Barron, 1999, pp. 22‐31 and Peters, 2007).5 The success of the  Muskeg Lake Cree Nation urban reserve lies in its ability to find new strategies for economic development  5  A report entitled “The Urban Reserves in Saskatchewan,” (2005) prepared for the Western Economic Diversification Canada, states  that “the major question of whether urban reserves are the best tool for assisting First Nations in achieving economic independence  still remains to be answered. Although there are arguments to support the notion that the establishment of urban reserves help to  achieve this goal, further research is still required to determine a conclusive response to all of these questions.” Retrieved on  November 29, 2010 from http://www.wd.gc.ca/eng/10948.asp.  http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1 6  Dubois: Beyond Territory outside the confines of the traditional reserve.   The creation of urban reserves, though undertheorized and subject of few scholarly investigations,  are a potential site for working through the relationship between nation, sovereignty and territory. Insofar  as sovereignty is exercised beyond the set traditional boundaries of indigenous communities, urban  reserves provide a way of re‐imagining nationhood beyond the traditional confines of territorial reserves.  Of course, territory remains present in the development of urban governance. However, in contrast to the  most common examples of self‐government, territory in this case is seen as an extension of, rather than a  precondition to, self‐government insofar as already governing indigenous groups are making a claim for  territories in urban settings. In other words, urban territories are seen as an extension of the sovereignty of  indigenous peoples in Saskatchewan, not a precondition to their sovereignty.   Urban reserves enhance the viability of self‐government by providing economic revenues for  indigenous groups (Peters, 2007). Hence, territory plays an important role in that it acts as the space where  indigenous communities develop economic strategies for greater self‐determination. While economic self‐ sufficiency is integral to self‐government, it is important to signal that self‐government extends beyond  economics. Garcea and Barron capture the potential difficulty of urban reserves as tools for economic  sufficiency when they write that,  [i]n theory, urban reserves can be created for any purpose bands deem appropriate, subject to  federal approval. But for the most part, the urban reserves created in major urban centres in the  central and southern parts of Saskatchewan have been designed for commercial and institutional  purposes. (1999, p. 5)   As indigenous peoples pursue their self‐government goals in urban areas, it is important to take into  consideration the potential danger of reducing self‐government to economic self‐sufficiency.  Another danger is what Keating refers to as “reterritorialization.” At the same time that indigenous  nations are redefining the relationship between nationhood and territory, Keating argues that control over  a territory has become more rather than less important (2001:26‐28). He attributes the tendency towards  reterritorialization to territory’s functional, political, and normative roles. As the primary unit of economic  development, territory remains the political basis for governance and counter‐governance institutions in  the absence of non‐territorial governance bodies. It is precisely because of this tendency to reterritorialize  self‐government that it is important to distinguish the role territory plays in the justification of self‐ government from the role it occupies in its realization. Paying excessive and disproportionate attention to  territory’s functional attributes leads to the neglect of its symbolic role thereby marginalizing many  indigenous groups who are not territorially concentrated from making claims to self‐determination or self‐ government. Although territory takes on a key role in self‐government in practice – particularly by providing  commercial and institutional opportunities for communities – it is crucial that territory does not become a  precondition for self‐government. Such a condition would render it difficult, if not impossible, to honour the  right to self‐government for many urbanized indigenous peoples who may propose new and creative  models of non‐territorial governance. The importance of properly identifying the normative role of territory  in the justification and the implementation of self‐government thus becomes evident.  In addition to offering a unique model of governance that extends beyond the boundaries of  traditional reserves, the creation of urban reserves also constitutes an example of shared governance. The  success of urban reserves depends on shared rule. Stakeholders in the establishment of urban reserves  include members of indigenous bands, band councils, tribal councils, municipal, provincial and federal  governments, local governance bodies, as well as the general public. All of these groups play a role in the  successful negotiation of TLEFAs. In its very formulation, the Saskatchewan TLEFA outlines the various  actors that may be involved in the process. For instance, section 9 speaks of reconciling the different legal  environments governing reserve and non‐reserve property. This entails that school divisions must be  consulted if they are affected by the establishment of urban reserves (Saskatchewan TLEFA, 9.01).6  6  To avoid a party exercising veto power over the creation of an urban reserve, there are protections to ensure that if no agreement is  reached between the band and a party within five months, and this disagreement is due to the party’s unwillingness to negotiate in  Produced by The Berkeley Electronic Press, 2011 7  The International Indigenous Policy Journal, Vol. 2, Iss. 2 [2011], Art. 1 Furthermore, all concerned parties must re‐enter negotiations in good faith upon the 14th year after the  execution date to ensure the continuance of agreements, either in their existing or modified form, between  parties.7   Insofar as urban reserves depend on the successful negotiation with various representatives,  governments and individuals, they denote an interesting example of the way in which self‐government is  achieved not through negotiations with the traditional sovereign governments – the usual provincial and  federal governments – but through discussion and collaboration with all affected parties whether they be  municipal governments, school boards or individual citizens. As decision‐making power is divided among  various actors in a globalized world, the collaboration of all stakeholders is crucial. In acknowledging the  interdependent relationship between various actors, the creation of urban reserves in Saskatchewan  confirm the need to further reflect on non‐territorial models of self‐government.       Conclusion    This article has argued that territory, although important to enhance the self‐sufficiency of  indigenous groups, is not and should not be conceived of as a precondition for self‐government, self‐ determination or nationhood. As demonstrated through the Saskatchewan experience, distinguishing  between these various concepts and uncovering the relationship between them is of crucial importance.  Such conceptual precision is of great consequence in articulating a claim for indigenous self‐government  insofar as models of self‐government are a product of their normative justifications. In arguing that territory  is not a precondition for self‐determination and for self‐government, the intention of this article is to  generate interest in the role territory plays in practice. As indigenous peoples become increasingly  urbanized and territorially dispersed, it is imperative to develop new models of self‐government relevant to  the realities of these groups. Re‐imagining the shape of indigenous self‐government requires thinking about  how concepts are treated, what normative force they bring and how their applied meaning concords with  their normative intent.   good faith, the Government of Canada can set aside land, and any outstanding claims can be addressed by the Arbitration Board of  Canada, Saskatchewan or the Band in question.  7  The same provisions as outlined in the previous footnote apply here.   http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1 8  Dubois: Beyond Territory References    Alfred, Taiaiake. (1995). Heeding the Voices of our Ancestors: Kahnawake Mohawk Politics and the Rise of Native  Nationalism. Don Mills: Oxford University Press.  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐. (1999). Peace, Power and Righteousness: An Indigenous Manifesto. Oxford: Oxford University Press.  Agnew, John. (2005). “Sovereignty Regimes.” Annals of the Association of American Geographers 95(2), pp. 437–461.  Andersen, Chris, and Claude Denis. (2003). “Urban Natives and the Nation: Before and After the Royal Commission on  Aboriginal Peoples.” Canadian Review of Sociology and Anthropology, 40(4), pp. 374‐91.  Anderson, Benedict. (2003). Imagined Communities. New York: Verso.  Barron, F. Laurie and Joseph Garcea. (1999). Urban Indian Reserves: Forging New Relationships in Saskatchewan.  Saskatoon, SK: Purich Publishing.  Borrows, John. (2002). Recovering Canada: The Resurgence of Indigenous Law. Toronto: University of Toronto Press.  Buchanan, Allen. (2003). “The Making and Unmaking of Boundaries: What Liberalism Has to Say.” In M. Moore and A.  Buchanan (Eds.), States, Nations, and Borders: the Ethics of Making Boundaries, pp. 231‐61. Cambridge:  Cambridge University Press.  Chamberlin, J. Edward. (1988). “Aboriginal Rights and the Meech Lack Accord.” In K. E. Swinton and C. J. Rogerson  (Eds.), Competing Constitutional Visions: The Meech Lake Accord, pp.11‐20. Toronto: Carswell Legal  Publications.  Delaney, David. (2005). Territory: A Short Introduction. Malden: Blackwell.  Fleras, Augie and John L. Elliott. (1992). The Nation Within: Aboriginal‐State Relations in Canada, the United States, and  New Zealand. New York: Oxford University Press.  Garcea, Joseph. (2008). “First Nations Satellite Reserves: Capacity‐Building and Self‐Government in Saskatchewan.” In Y.  rd D. Belanger (Ed.), Aboriginal Self‐Government in Canada: Current Trends and Issues, 3  ed., pp. 240‐59.  Saskatoon: Purich Publishing.  Giddens, Anthony. (1985). The Nation‐State and Violence. Volume Two of a Contemporary   Green, Joyce. (2005) “Self‐Determination, Citizenship, and Federalism: Indigenous and Canadian Palimpsest.” In M.  Murphy (Ed.), Canada: The State of the Federation 2003: Reconfiguring Aboriginal‐State Relations, pp. 229‐ 354. Kingston: McGill‐Queen’s University Press.   Groves, Robert. (1991). “Territoriality and Aboriginal Self‐Determination: Options for Legal Pluralism in Canada.”  Commission of Folk Law and Legal Pluralism, proceedings of the VIth International Symposium on Folk Law  and Legal Pluralism. Ottawa: Indian Affairs Branch.  Guibernau, Montserrat. (1999). Nations Without States. Oxford: Polity Press.  Hall, Stuart. (1984). “The State in Question.” In G. McLennan, D. Held, and S. Hall, (Eds.), The Idea of the Modern State,  pp. 223‐45. Berkshire: Open University Press.  Held, David (Ed.). (1991). Political Theory Today. Cambridge: Polity Press.  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐. (1995). Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan Governance. Cambridge:  Polity Press.  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐, with A. McGrew. (1998). “The End of the Old Order?” Review of International Studies, 24, pp. 219‐45.  Hendrix, Burke A. (2005). “Memory in Native American Land Claims: Identity, Past Injustice and Redress.” Political  Theory, 33(6), pp. 763‐85.  Hobsbawm, Eric J. (1990). Nations and Nationalism Since 1780. Cambridge: Cambridge University Press.  Keating, Michael. (2001). “Nations Without States: The Accommodation of Nationalism in the New State Order.” In M.  Keating and J. McGarry (Eds.), Minority Nationalism and the Changing International Order. Oxford: Oxford  University Press, pp. 19‐43.  Produced by The Berkeley Electronic Press, 2011 9  The International Indigenous Policy Journal, Vol. 2, Iss. 2 [2011], Art. 1 Keohane, Robert O. (1995). “Hobbes’ Dilemma and Institutional Change in World Politics: Sovereignty in International  Society.” In H.‐H. Holm and G. Sorensen (Eds.), Whose World Order? Boulder: Westview Press, pp. 165‐86.   Kraser, Stephen D. (2001). “Sovereignty.” Foreign Policy, 122, pp. 20‐29.  Kymlicka, Will. (1995). Multicultural Citizenship: A Theory of Minority Rights. Toronto: University of Toronto Press.  Little Bear, Leroy. (2004). “Aboriginal Paradigms: Implications for Relationships to Land and Treaty Making.” In K.  Wilkins (Ed.), Advancing Aboriginal Claims: Visions/Strategies/ Directions. Saskatoon: Purich Publishing Ltd.  Martin‐McGuire, Peggy. (1999). “Treaty Land Entitlement in Saskatchewan: A Context of the Creation of Urban  Reserves.” In F.L. Barron and J. Garcea (Eds.), Urban Indian Reserves: Forging New Relationships in  Saskatchewan, pp. 53‐77. Saskatoon, SK: Purich Publishing.  Miller, David. (1995). On Nationality. Oxford: Clarendon Press.  Murphy, Michael. (2005). “Relational Self‐Determination and Federal Reform.” In M. Murphy (Ed.), Canada: the State of  the Federation 2003: Reconfiguring Aboriginal‐State Relations, pp. 3‐35. Montreal: McGill‐Queen’s University  Press.  Nordlinger, Eric A. (1981). On the Autonomy of the Democratic State. Cambridge: Harvard University Press.  Penrose, Jan. (2002). “Nations, States and Homelands: Territory and Territoriality in Nationalist Thought.” Nations and  Nationalism. 8(3), pp. 277‐97.  Peters, Evelyn J. (2007). “Urban Reserves.” Research Paper for the National Centre for first Nations Governance.  Retrieved  from http://www.fngovernance.org/research/index.htm  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐.  (2005). “Geographies of Urban Aboriginal People in Canada.” In M. Murphy (Ed.), Canada: The State of the  Federation ‐ Reconfiguring Aboriginal‐State Relations, pp. 39‐76. Kingston: McGill‐Queen’s University Press.  ‐‐‐‐‐‐‐‐‐. (1994). “The Geographies of Aboriginal Self‐Government.” In John H. Hylton (Ed.), Aboriginal Self‐Government:  Current Trends and Issues. Saskatoon: Purich Publishing.  Poole, Ross. (1999). Nation and Identity. New York: Routledge.  Resnick, Philip. (1994). “Toward a Multination Federalism.” In Leslie Seidle (Ed.), Seeking a New Canadian Partnership:  Asymmetrical and Confederal Options, pp. 71‐90. Montreal: Institute for Research in Public Policy.  Royal Commission on Aboriginal Peoples. (1996). People to People, Nation to Nation. Ottawa: Minister of Supply and  Services Canada.   Saskatchewan Chamber of Commerce (SCC). (June 2008). “Background Paper – Urban Reserves.” Retrieved from  http://tvontario01.snjsca01.jolokianet.net  Sassen, Saskia. (1996). Losing Control? Sovereignty in an Age of Globalization. New York: Columbia University Press.   Star Phoenix, Saskatoon. (February 2009). Special insert.  Sully, Lorne A. and Mark D. Emmons, 2004. “Urban Reserves: The City of Saskatoon’s Partnership with First Nations.”  Paper presented at a conference in Calgary by the Pacific Business & Law Institute, April 22, 2004.  Western Economic Diversification Canada. “The Urban Reserves in Saskatchewan.” Retrieved from  http://www.wd.gc.ca/eng/10948.asp      http://ir.lib.uwo.ca/iipj/vol2/iss2/1 10