Czy niskie ceny paliw szkodzą konkurencji i konsumentom? Wątpliwości na tle polityki cenowej Orlen

Maciej Bernatt

W ostatnich dniach Polska żyje gwałtownym spadkiem cen paliw w kontraście do reszty Europy. PKN Orlen, dominant na rynku paliw z około 65% udziałem w rynku obniżył znacząco ceny hurtowe i ceny detaliczne paliw. Różnice w cenach hurtowej sprzedaży paliw w Polsce i w Europie zaczęły się już w lipcu, podczas gdy ceny oleju napędowego w Europie wzrosły o 42 procent, w Polsce spadły o 2 procent. Komentatorzy często tłumaczą obecną sytuację upolitycznieniem spółek kontrolowanych przez skarb państwa i wspieraniem przez nie rządzącej partii w okresie kampanii. Poza wymiarem politycznym sprawa ta ma jednak wymiar rynkowy. PKN Orlen jest wertykalnie zintegrowanym przedsiębiorcą posiadającym pozycję dominującą na rynku hurtowym sprzedaży paliw i dużą siłę rynkową rynku detalicznym. Jego konkurenci na rynku sprzedaży detalicznej paliw, są równocześnie jego klientami na poziomie hurtowym. Stąd polityka cenowa Orlenu na poziomie hurtowym ma wpływ na jego konkurentów na rynku detalicznym zwłaszcza na mniejszych, niezależnych operatorów stacji, których w Polsce jest ponad 1200. Ostatecznie zaś wywierając decydują wpływ na ceny paliw na rynku paliw i wywierając presję na konkurentów na poziomie detalicznym Orlen ma wpływ na ceny płacone przez konsumentów. Mając to na uwadze, należy postawić pytanie o wpływ stosowanej obecnie przez PKN Orlen polityki cenowej na konkurencję (niezależnych operatorów) i konsumentów (ceny za paliwa ostatecznie płacone) i istnienie podstaw do podjęcia interwencji przez Prezesa UOKiK.

Linen is known in the world since the beginning of civilization. In Poland, it has been cultivated for decades, and recently there has been increased interest in linseed oil. Because of the valuable properties of linseed oil and the ability to use it as a raw material for production of biofuels, it could be expected that the importance of linseed will increase. The article describes linseed and linseed oil. It presents their market in the world and in Poland. The major producers of linseed and their percentage share in global cultivation are identified. The paper defines world leaders in export and import of linseed and linseed oil. It also illustrates changes in linseed cultivation, as well as the production of linseed oil in Poland. In addition, data on imports and exports were collected and interpreted.

Maciej Bernatt, Marta Sznajder Czy niskie ceny paliw szkodzą konkurencji i konsumentom? Wątpliwości na tle polityki cenowej Orlen. W ostatnich dniach Polska żyje gwałtownym spadkiem cen paliw w kontraście do reszty Europy. Orlen, dominant na rynku paliw z około 65% udziałem w rynku obniżył znacząco ceny hurtowe i ceny detaliczne paliw. Różnice w cenach hurtowej sprzedaży paliw w Polsce i w Europie zaczęły się już w lipcu, podczas gdy ceny oleju napędowego w Europie wzrosły o 42 procent, w Polsce spadły o 2 procent. Komentatorzy często tłumaczą obecną sytuację upolitycznieniem spółek kontrolowanych przez skarb państwa i wspieraniem przez nie rządzącej partii w okresie kampanii. Poza wymiarem politycznym sprawa ta ma jednak wymiar rynkowy. Orlen jest wertykalnie zintegrowanym przedsiębiorcą posiadającym pozycję dominującą na rynku hurtowym sprzedaży paliw i dużą siłę rynkową na rynku detalicznym. Jego konkurenci na rynkach sprzedaży detalicznej paliw, są równocześnie jego klientami na poziomie hurtowym. Stąd polityka cenowa Orlenu na poziomie hurtowym ma wpływ na jego konkurentów na szczeblu detalicznym zwłaszcza na mniejszych, niezależnych operatorów stacji, których w Polsce jest ponad 1200. Ostatecznie zaś wywierając decydujący wpływ na ceny paliw i wywierając presję na konkurentów na poziomie detalicznym, Orlen ma wpływ na ceny płacone przez konsumentów. Mając to na uwadze, należy postawić pytanie o wpływ stosowanej obecnie przez Orlen polityki cenowej na konkurencję (niezależnych operatorów) i konsumentów (ceny za paliwa ostatecznie płacone) oraz o istnienie podstaw do podjęcia interwencji przez Prezesa UOKiK. Istotną okolicznością faktyczną w sprawie wydaje się być sprzedaż detaliczna paliw na stacjach Orlen po cenach niższych niż ceny hurtowe. 22 września spadły one poniżej 6 zł (np. 5,99 zł) za litr benzyny Euro-95m, podczas gdy ceny w hurcie wynosiły 6,18 zł za litr (średnia cena tygodniowa wg Komisji Europejskiej z 18 września). Założyć można, że przy takiej strukturze cenowej, uzależnione na poziomie hurtowym w Polsce od Orlenu konkurencyjne sieci stacji paliw (zwłaszcza te niezależne) muszą rezygnować z marży, czy nawet sprzedawać paliwa ze stratą, by dotrzymać kroku Orlenowi. Ich potencjał ekonomiczny jest jednak nieporównywalny i długotrwałe utrzymanie takiej praktyki przez Orlen może rodzić ryzyko ich eliminacji z rynku i ostatecznie wyższych cen paliw dla konsumentów. Wypowiedzi właścicieli niezależnych stacji benzynowych w Zachodniopomorskim świadczą o realności takiego ryzyka (Onet z dnia 19 września 2023). Niezależnym problemem jest zaś wpływ obniżenia cen paliw na rynku hurtowym przez Orlen na zdolność konkurowania z nim innych hurtowników, w tym importerów paliw z zagranicy, tj. ryzyko umocnienia monopolu Orlenu na tym rynku. Potwierdzenie istnienia takiego stanu faktycznego jest w gestii organu państwa powołanego do ochrony konkurencji – Prezesa UOKiK, który ma prawny obowiązek zachowania pełnej niezależności tak w stosunku do rządzących jak i do przedsiębiorców i bezstronnego badania, czy zachowania przedsiębiorców ograniczają konkurencję. Prawo ochrony konkurencji zakazuje m.in. nadużywania pozycji dominującej przez przedsiębiorcę, który taką pozycję posiada. Szczególnie szkodliwe dla konkurencji (zakazane) są praktyki wykluczające, które wiążą się z wykorzystaniem przez dominanta swojej siły rynkowej do osłabienia pozycji słabszych ekonomicznie konkurentów, a nawet ich całkowitej eliminacji. Jednym ze sposobów eliminacji konkurencji jest stosowanie tzw. drapieżnictwa cenowego, tj. ustalania przez dominanta cen na poziomie niższym od własnych kosztów. Praktyce takiej sprzyjać może możliwość kompensowania przez dominanta strat zyskami pochodzącymi z innych rynków. W przypadku Orlenu znaczenie ma to, że może on kompensować swoje straty zyskami ze sprzedaży hurtowej paliwa firmom transportowym po cenach, które nie zostały istotnie obniżone. Strategii takiej mógłby również pomagać rzekome sięgnięcie przez Orlen do zasobów strategicznych paliw (o doniesieniach w tym zakresie zob. Polityka Insight z 19 września 2023 r.). Mając na uwadze pionową integrację Orlen przedstawiony stan faktyczny należy również analizować na gruncie innego scenariusza wykluczeniowego dominanta tj. problemu „zaniżania marży” (margin squeeze), która polega na kształtowaniu cen na poziomie hurtowym i detalicznym w taki sposób, że na poziomie detalicznym konkurent hurtownika dominanta nie jest w stanie wejść z nim w efektywną konkurencję. Jest bowiem zmuszony do istotnego obniżenia swojej marży, co podważa dochodowość jego działalności. W orzecznictwie unijnym wypracowano test badania drapieżnictwa cenowego, który opiera się na zbadaniu poziomu cen w odniesieniu do średnich kosztów całkowitych i średnich kosztów zmiennych. Po pierwsze, uznaje się, iż kiedy dominant ustanawia ceny – w pewnym uproszczeniu – poniżej średnich kosztów całkowitych, a powyżej średnich kosztów zmiennych, można stwierdzić naruszenie prawa konkurencji, jeżeli jest ono częścią strategii wyeliminowania konkurenta. W takim przypadku polityka cenowa przedsiębiorcy musi doprowadzić do ryzyka wyeliminowania równie efektywnego względem dominanta konkurenta, który ze względu na mniejsze zasoby finansowe lub mniejszy stopień zdeterminowania by podjąć wojnę cenową jest zmuszony do wyjścia z rynku (lub zniechęcony do wejścia na niego). Stwierdzenie naruszenia prawa konkurencji bez konieczności wykazywania, że zachowanie dominanta jest częścią strategii wyeliminowania konkurenta występuje natomiast wtedy, gdy kształtuje on swojej ceny poniżej średnich kosztów zmiennych. W takiej sytuacji domniemywać można, że jego działanie nie ma racjonalnego uzasadnienia i ma charakter antykonkurencyjny: każda bowiem sprzedaż generuje stratę dla dominującego przedsiębiorcy. Istotne jest, że w żadnym z obu przedstawionych scenariuszy kosztowych organ antymonopolowy nie musi wykazywać, iż dominujący przedsiębiorca zrekompensuje stratę w przyszłości, na przykład podnosząc ceny dla swoich klientów (np. nabywców detalicznych paliw) po wykluczeniu czy zdyscyplinowaniu konkurenta. Jednakże, takie działania mogą być brane pod uwagę przez organ jako dodatkowa okoliczność wskazująca na abuzywny charakter praktyki. Mając to na uwadze, oczekiwać można, że postępowanie prowadzone przez Prezesa UOKiK powinno służyć wyjaśnieniu w pierwszej kolejności tego, czy ceny detaliczne przyjęte na stacjach Orlenu mogą być cenami poniżej średnich kosztów zmiennych. Potwierdzenie tego dawałoby podstawę do postawienia Orlenowi zarzutu nadużywania pozycji dominującej i rozważenia zastosowania środków tymczasowych przeciwdziałających eliminacji konkurencji. Podobna analiza mogłaby dotyczyć wpływu obniżenia cen hurtowych przez Orlen na jego konkurentów na tym rynku. W drugiej kolejności, w przypadku gdyby ceny stosowane przez Orlen byłyby powyżej średnich kosztów zmiennych, ale poniżej średnich kosztów całkowitych, Prezes UOKiK powinien zbadać czy takie ceny są częścią strategii wyeliminowania konkurentów z rynku. Ważnym aspektem analizy byłby okres stosowania praktyki przez Orlen, zważywszy, iż zwłaszcza długotrwały charakter cen drapieżnych mógłby doprowadzić do ograniczenia konkurencji. Ponadto Prezes UOKiK mógłby wtedy także zbadać, czy Orlen nie kompensuje ponoszonych strat zyskami z innych rynków oraz utrzymywania wyższych cen hurtowych dla przewoźników, co mogą sugerować doniesienia medialne. Znaczenie ma także sytuacja gospodarcza w okresie poprzedzającym rozpoczęcie praktyki dla oceny zachowania dominanta. Biorąc pod uwagę zarówno wysoką inflację jak i ostatnie wahania walutowe, znaczące obniżenie cen paliwa wydaje się zachowaniem ekonomicznie nieracjonalnym. Wskazane okoliczności powinny być także wzięte pod uwagę w zakresie margin squeeze tj. przy badaniu, czy PKN Orlen kształtuje różnice w cenach na poziomie detalicznym i hurtowym w taki sposób, że konkurenci detaliczni Orlenu (zwłaszcza niezależne stacje), nie są w stanie w dłuższej perspektywie podjąć efektywnej konkurencji i przestają być rentowni. Tak w przypadku przeciwdziałania cenom drapieżnym jak i margin squeeze chodzi nie tylko o ochronę konkurencji na rynku, ale ostatecznie także o ochronę interesów konsumentów w Polsce, którzy w długiej perspektywie mogą zostać poszkodowani znacznie wyższymi cenami paliw (czyli już po wyeliminowaniu czy znaczącym osłabieniu konkurencji rynkowej). Na koniec warto zaznaczyć, iż w czerwcu 2023 r., Prezes UOKiK zakończył postępowanie wyjaśniające w sprawie rynku paliw, w trakcie którego Urząd zbadał czy ceny stosowane przez Orlen pod koniec 2022 r. mogły stanowić nadużycie pozycji dominującej przez spółkę poprzez stosowanie cen nadmiernie wygórowanych. Prezes UOKiK nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego. Jak wynika z komunikatu prasowego Urzędu analiza oparta została na dwóch głównych czynnikach. Po pierwsze badano sposób wyznaczania ceny SPOT paliw (oleju napędowego i benzyny), określanej przede wszystkich przy pomocy notowań danego rodzaju paliwa na międzynarodowych giełdach towarowych. Po drugie analizowano kształtowanie się cen paliw w Polsce na tle innych rynków krajowych, wykorzystując publikowane przez Komisję Europejską tygodniowe dane o cenach detalicznych bez podatków w krajach UE. Oba te aspekty wydają się być również relewantne w przypadku podjęcia przez Urząd postępowania wyjaśniającego w odwrotnej sytuacji - potencjalnego stosowania cen rażąco niskich przez dominanta. Ceny paliw na międzynarodowych giełdach towarowych w ostatnim okresie stale rosną, co potęguje spadająca wartość złotego względem dolara, a polska obniżka jest ewenementem na tle cen w innych państwach Unii. Pytania o potrzebę interwencji Prezesa UOKiK wydają się być w tym świetle zasadne. Maciej Bernatt, doktor habilitowany nauk prawnych, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, kierownik Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych na Wydziale Zarządzania UW Marta Sznajder, doktorantka w Szkole Doktorskiej Nauk Społecznych UW, współpracowniczka Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych na Wydziale Zarządzania UW